Органы контроля и надзора за рынком ценных бумаг в промыш- ленно развитых странах в основном стали создаваться после мирового кризиса 1929—1933 гг., обусловившего необходимость жесткого регулирования рынка ценных бумаг и создания государственных органов контроля. Были организованы специальные органы регулирования в виде комиссий по ценным бумагам и биржам. В ряде стран функции госрегулирования были переданы либо министерствам финансов, либо местным органам власти.
США. Для проведения в жизнь законодательства в 1933—1934 гг. в США была образована Комиссия по ценным бумагам и биржам (Securities and Exchange Commission, SEC) — независимый надзорный орган по контролю над выпусками и обращением ценных бумаг. Руководство SEC состоит из пяти членов, из которых к одной партии могут принадлежать не более трех. Руководители назначаются президентом США и утверждаются сенатом на пятилетний срок. Состав SEC ежегодно должен обновляться по мере истечения срока полномочий кого-либо из членов.
К полномочиям SEC относятся: регистрация фирм-эмитентов, брокеров, дилеров, консультантов по ценным бумагам; регулирование деятельности профессиональных участников рынка; регулирование торговли ценными бумагами в биржевом и внебиржевом оборотах; надзор за деятельностью инвестиционных фондов всех видов; установление порядка регистрации и публикации информации по всем видам ценных бумаг, котирующихся и обращающихся на национальных фондовых биржах; расследование случаев мошенничества, махинаций и иных противозаконных действий на рынке ценных бумаг; наложение административных санкций.
В области нормотворчества Конгресс США делегировал SEC право издавать юридические акты, по статусу приравниваемые к законам. Она может самостоятельно расследовать случаи нарушения действующих законов и в зависимости от обстоятельств налагать взыскания, инициировать заведение гражданских дел либо передавать материалы в Министерство юстиции, которое решает вопрос о возбуждении уголовных дел.
О масштабах деятельности SEC свидетельствуют следующие данные: в 1996 г. SEC наблюдала за деятельностью 8500 зарегистрированных брокеров/дилеров, включая принадлежащие им 62 тыс. отделений, и за 530 600 зарегистрированными представителями; контролировала восемь действующих бирж, NASDAQ и уличный рынок, 15 зарегистрированных клиринговых агентств и Корпорацию по защите инвесторов.
Ни федеральные законы, ни законы штатов не содержат юридического определения инсайдеров и инсайдерской торговли. Правда, в Законе о торговле ценными бумагами содержатся их характерные признаки. Инсайдеры — лица, имеющие особые обязательства перед биржами и надзорным органом по раскрытию информации.
Каждое лицо — владелец более 10% ценных бумаг компании, зарегистрированной в SEC, каждый председатель совета директоров и председатель правления компании, бумаги которой подлежат регистрации, подотчетны SEC и руководству биржи. Не позднее чем через 10 дней по истечении месяца, в котором произошли изменения в размерах пакета контролируемых акций и структуре всего портфеля по владельцам, они обязаны информировать об этих фактах SEC и биржу. Через специальный банк данных и деловую прессу эти сведения становятся открытыми для общественности.
В отношении инсайдеров установлены ограничения в торговле ценными бумагами. Служащие компании-эмитента, проводившие операции с ценными бумагами, в течение шести месяцев обязаны перечислить своей компании всю полученную прибыль; факт использования в торговле недоступной публике информации значения не имеет.
Фактом наличия нераскрытой информации признается ее недоступность публике и существенность ее содержания. Обеспечение доступности через средства массовой информации требует известного периода ожидания, в течение которого сделки проводить не рекомендуется. Рекомендуется воздерживаться от сделок в течение не менее 24 часов с момента опубликования сведений. Под содержательной стороной подразумевается то, что, будучи учтенной благонадежным инвестором в своих инвестиционных планах, эта информация могла бы повлиять на курс ценной бумаги.
К нераскрытой относится информация об изменениях в планируемых выплатах дивидендов, корректировках объемов продаж, переговорах, слияниях и поглощениях, изменениях в составе управления компании, освоении новых производств, изменениях акционерного капитала.
Наконец, хотя законодательство юридически четко не определяет инсайдеров, оно все же придерживается широкого толкования этой группы лиц. К ним относятся как активные инсайдеры — лица, непосредственно использующие информацию при заключении сделок, так и пассивные — лица, передающие неизвестные сведения активным инсайдерам за вознаграждение. Наказанию подлежат и те и другие независимо от длины цепочки.
За недозволенную деятельность на рынке ценных бумаг в США установлена административная, гражданская и уголовная ответственность; не исключается и сочетание видов наказания.
В области преследования инсайдеров SEC предоставлены большие права. Если раньше при заведении гражданских дел она могла обращаться в суд только с иском об изъятии незаконно полученной прибыли, то после внесения изменений в законодательство в 1980-х годах она вправе выдвигать обвинение в отношении и активных и пассивных инсайдеров, требуя от них возмещения ущерба. Возмещенные суммы перечисляются в доход федерального бюджета.
Органы надзора фондовых бирж обеспечивают нормальную работу во время биржевых сессий, устанавливают правила приобретения мест на бирже и котировок ценных бумаг, а также налагают штрафы на участников рынка, нарушающих регламент. Эти функции за ними закреплены законодательно; когда принимаемых мер оказывается недостаточно, то в дело вмешивается SEC.
Деятельности органов надзора фондовых бирж помогают электронные регистраторы текущих сделок, объединенные в общенациональную сеть. Выявление сомнительных операций в значительной мере компьютеризировано; в системе электронных торгов NASDAQ принимают участие 50 контролеров, использующих 40 специальных электронных продуктов для отслеживания сомнительных операций.
В случаях отказа автоматизированных приемов надзора контролеры NASDAQ проводят дополнительные расследования, запрашивая необходимые сведения непосредственно у контрагентов по сделкам. Ежегодно им приходится заниматься многими тысячами случаев установления злоупотреблений; примерно в 250 из них выносятся решения о наложении штрафа или аннулировании лицензии. В наиболее тяжелых случаях привлекается SEC.
Япония. В Японии сложилась двухуровневая система регулирования, при которой контроль за рынком осуществляется как государством (министерством финансов), так и саморегулируемыми организациями.
В 1948 г. по образцу SEC США была образована Комиссия по ценным бумагам Японии. По окончании оккупации в 1951 г. она была упразднена, а ее полномочия вместе с персоналом перешли к Министерству финансов, так как американская концепция независимости Комиссии, стоящей вне политики, в японских условиях не была оценена.
Министерство финансов самым тесным образом связано с частным бизнесом. По традиции в Японии государственный чиновник по достижении им пенсионного возраста (55 лет) получает хорошо оплачиваемую должность в частном секторе как вознаграждение за годы, проведенные на относительно низкооплачиваемой работе в государственном учреждении.
Существует непосредственная связь между Министерством финансов и сообществом брокерских фирм. Численность сотрудников в Управлении ценных бумаг Министерства финансов Японии невелико — всего 150 человек.
При Министерстве финансов создан совещательный орган — Совет по ценным бумагам и биржам. В его состав входят 20 специалистов, связанных с индустрией ценных бумаг. Совет назначается министерством на два года. В функции Совета входит подготовка рекомендаций для Министерства финансов по совершенствованию законодательства по ценным бумагам.
В июле 1992 г. после кризиса на фондовом рынке Японии (1990— 1991 гг.), выявившего серьезные злоупотребления, манипулирование ценами и использование служебной (внутренней) информации, была основана новая Комиссия по ценным бумагам и биржам, в функции которой входили наблюдение и контроль за состоянием непосредственно на рынке. В отличие от SEC японская Комиссия — аффилированное учреждение Министерства финансов, которое по- прежнему выполняет надзорные функции, т.е. участвует в регулировании рынка. Кроме того, в рамках министерства действует биржа по финансам, которая регулирует деятельность участников рынка и сам рынок.
В 1994 г. Министерство финансов разрешило самым крупным коммерческим (городским) банкам учреждать дочерние компании по торговле ценными бумагами (без права совершать сделки с акциями и производными от них ценными бумагами).
Франция. Функции регулирования фондового рынка во Франции возложены на Министерство финансов. Однако основную работу осуществляют специальные организации. Так, защита интересов инвесторов возложена на Комиссию по биржевым операциям (Co- mission des Operations de Bourse, СОВ), созданную в 1967 г., по функциям напоминающую SEC США. Руководит ею правление из девяти членов. Комиссия контролирует соблюдение стандартов раскрытия информации эмитентами и использование инсайдерской информации. В случае нарушения установленных правил Комиссия вправе направлять материалы в прокуратуру или применять собственные санкции, в частности налагать штрафы.
Комиссия выдает лицензии на создание инвестиционных компаний (взаимных фондов SICAV), на управление портфелями ценных бумаг, расследует жалобы, поступающие от инвесторов. Она вправе запретить или отменить листинг той или иной ценной бумаги.
Рынок ценных бумаг
В соответствии с Законом о фондовых биржах (1988 г.) общий надзор за деятельностью брокерских компаний осуществляет Совет фондовых бирж, он же выполняет функции основной саморегулируемой организации Франции подобно Совету по ценным бумагам и инвестициям Великобритании. В его состав входят 12 человек, 10 из них избираются от брокерских фирм, один представляет лис- тинговые компании, один — служащих фирм — членов Совета фондовых бирж.
Совет лицензирует компании, эмитирующие ценные бумаги, и разрабатывает Генеральный регламент — правила, касающиеся операций с ценными бумагами, свод которых утверждает Министерство финансов.
Генеральный регламент устанавливает нормативы для выпуска новыми компаниями ценных бумаг, правила листинга и исключения из него, правила поглощения компаний, содержит профессиональный кодекс поведения должностных лиц и служащих компаний.
При необходимости Совет вправе принимать дисциплинарные меры воздействия.
Согласно французским законам Общество французских бирж (ОФБ), имеющее статус специализированного финансового учреждения, контролирует повседневные операции на рынке, распространение информации инвесторам, проверяет заявки на листинг, направляемые в Совет по фондовым биржам, принимает решения об исключении из листинга. Согласно полномочиям, делегированным Советом фондовых бирж, ОФБ вправе приостанавливать торговлю любой ценной бумагой.
Французская Ассоциация биржевых обществ — профессиональная ассоциация компаний, выпускающих ценные бумаги, ее цель — отстаивать их интересы в правительстве Франции и ЕС; выполняет функции консультанта по финансовым и юридическим вопросам, а также арбитражные функции.
По закону 1989 г. инвесторы, приобретающие/продающие акции с правом голоса компаний, имеющие биржевую котировку, при изменении портфелей от пороговых значений на 5, 10, 20, 33,3, 50 и 66,6% обязаны в 5-дневный срок уведомить об этом биржу и в 15-днев- ный срок — самого эмитента. Затем биржа ставит в известность инвесторов об изменении пакетов, публикуя информацию в официальном бюллетене. Отсутствие уведомления автоматически лишает инвестора права голоса по приобретенным акциям на 2 года. Арбитражный суд по представлению председателя совета директоров компании, других акционеров или Комиссии может лишить нарушителя всех или части прав голоса на срок до 5 лет.
Приобретение акций, имеющих листинг на бирже (официальном или вторичном рынке), нерезидентами, не являющимися членами ЕС, требует предварительного согласия Министерства финансов, если их доля превысит 20% акционерного капитала, т.е. основную функцию регулирования выполняет Министерство финансов.
Германия. Регулирование фондового рынка в Германии было децентрализовано и осуществлялось специальными земельными органами. С принятием в 1994 г. Закона об операциях с ценными бумагами все функции регулирования перешли к Комиссии по ценным бумагам.
Основными профессиональными участниками рынка в Германии являются коммерческие банки, поэтому важная роль в регулировании рынка ценных бумаг принадлежит центральному банку — Немецкому федеральному банку (Бундесбанку), полномочия которого распространяются только на банки, и специальному контролирующему органу — Федеральной надзорной палате по банкам.