Методологічні засади державного регулювання фінансово-економічного розвитку

Забезпечення сталого суспільного розвитку неможливе без втручання держави в національну економіку на всіх рівнях, особливо в умовах нестабільності й фінансово-економічних криз.

"Головна ціль державного регулювання полягає в забезпеченні умов для стабільного, неперервного процесу відтворення національного господарства як єдиного цілого, інтегрованої системи і досягнення на цій основі росту економічної ефективності на макрорівні й міжнародної конкурентоспроможності та економічної безпеки розвитку".

"Вибір теоретичної моделі державного регулювання має здійснюватися на основі аналізу низки таких чинників, кожен із яких має певні кількісні та/або якісні характеристики (стан економічного розвитку країни, стадія економічного розвитку країни, бачення держави щодо розвитку суспільства, можливості здійснення державного регулювання тощо)".

Об'єктивна необхідність державного втручання зумовлена неспроможністю ринку забезпечувати весь спектр суспільних потреб та інтересів, гармонійний розвиток економічної політики держави, що визначає умови й засоби суспільною відтворення в необхідних пропорціях і масштабах, підтримку балансу соціально-економічних інтересів усіх верств населення.

Основною метою державного регулювання економіки є забезпечення належних умов для сталого економічного розвитку й на цій основі — підвищення рівня життя населення. Відповідно до цієї мети формулюються основні завдання державного регулювання економіки, зокрема, забезпечення сталого збалансованого економічного зростання й розвитку, належного рівня зайнятості населення і продуктивності праці, ефективного використання ресурсів у державі, позитивного
сальдо платіжного балансу країни тощо.

Держава з допомогою різних методів та інструментів стимулює економічне зростання, стримує інфляцію, забезпечує стійкість національної валюти і т. п.

Важливими умовами виконання державою функцій управління й регулювання соціально-економічних процесів, як підтверджує практика розвитку економіки країн-лідерів, є прогнозування, стратегічне планування і програмування. Ринкова економіка не виключає виконання прогнозно-планових функцій у сучасній державі: "...Державне регулювання стало невід'ємною частиною ринкового господарства, а різні форми прогнозування і планування — широкою практикою. У постіндустріальному суспільстві загальнодержавного значення набули прогнозування, програмування та індикативне планування".

Прогнозування визначають як процес розробки системи науково обґрунтованих уявлень про можливі стани і траєкторії динаміки об'єкта в майбутньому, про альтернативні шляхи його розвитку або, іншими словами, це передбачення основних факторів і тенденцій соціально-економічного, інноваційно-технологічного, екологічного й територіального розвитку в перспективному періоді для вибору пріоритетів і обгрунтування стратегічних і тактичних рішень на державному рівні.

Планування являє собою процес обґрунтування цілей і пріоритетів соціально- економічного розвитку з визначенням шляхів і засобів їх досягнення.

Програмування в загальнонауковій практиці визначають як складання програм, або особливу форму організації проблемного мислення й діяльності, що передбачає складання програми.

В економічно розвинутих країнах програмно-цільове планування часто називають програмуванням (соціально-економічним програмуванням)5. Проте відповідно до сучасної науки про державне управління програмування і планування виконують різні функції. Оскільки бюджетування ніколи не може бути достатньо ефективним без чіткої орієнтації на результат, тобто має передбачати узгодження цілей і результатів, виникає потреба використання відповідної форми організації — у вигляді програм.

Незважаючи на те, що в Україні складання й виконання державного та місцевих бюджетів за програмами офіційно запроваджено досить давно (із прийняттям Бюджетного кодексу в червні 2001 року), поняття "бюджетне програмування" практично не використовується, хоча, на нашу думку, воно найбільш адекватно ідентифікує процес складання бюджетних програм.

У традиційному значенні у державному управлінні програмування також трактується як "процес формування тих або інших програм соціально-економіч- ного і науково-технічного розвитку". Відповідно складання бюджетних програм логічно називати бюджетним програмуванням. Однак таке визначення є вузьким і відображає лише технологічну сторону бюджетного програмування.
Бюджетне програмування є невід'ємною складовою програмування національної економіки в частині, що реалізується засобами бюджетних коштів. Тому його сутність має узгоджуватися з поняттям програмування національної економіки. Проте й воно залишається невизначеним.

В.В. Леонтьєв під поняттям "програмування національної економіки" має на увазі весь комплекс політичних, законодавчих і адміністративних заходів, спрямованих на точне формулювання і практичну реалізацію всеохоплюючої національної програми економічного розвитку. Без всеохоплюючої національної, внутрішньо узгодженої програми не може бути програмування в такому розумінні. Але підготовка сценарію недостатня; п'єса повинна бути поставлена і зіграна.

Бюджетне програмування як складову програмування національної економіки у вищенаведеному розумінні можна розглядати як комплекс політичних, законодавчих та адміністративний заходів, пов'язаних із використанням бюджетних коштів. Проте вони спрямовані не так на формування, як на реалізацію національної програми економічного розвитку.

Економічне програмування також визначають як "систему державного регулювання економіки на основі програм, що відображають найкращі варіанти розвитку і стратегічні концепції соціально-економічної політики держави".

Відповідно бюджетне програмування можна визначити як систему державного регулювання бюджетних видатків на основі бюджетних програм. Проте й таке визначення, на нашу думку, є вузьким, оскільки державне регулювання бюджетних видатків не є самоціллю, а здійснюється з метою забезпечення стабільного соціально- економічного розвитку держави.
Отже, в широкому розумінні бюджетне програмування — це система державного регулювання соціально-економічного розвитку держави засобами бюджетних видатків на основі бюджетних програм.

Бюджетне програмування є одним із основних елементів державного бюджетування, іншими його елементами є бюджетне прогнозування і планування. У загальному вигляді систему державного регулювання соціально-економічного розвитку можна подати як схему (рис.).

Рис. Система державного регулювання соціально-економічного розвитку
Довгострокове прогнозування є вихідною базою державного регулювання економіки. Прогнозування може бути короткостроковим (до 3-х років), середньо- строковим (4—10 років), довгостроковим (10—20 років) і зверхдовгостроковим (понад 20 років). Стало нормою розширювати горизонт стратегічних прогнозів із метою стратегічного регулювання до періодів 25, 50 і більше років.

У США і країнах Євросоюзу постійно розробляються національні й міжнародні цільові програми зі здійснення інноваційних проривів у різних науково-технологічних напрямах (наприклад, Сьома Рамкова програма — Інформаційно-комунікаційні технології).

Довгостроковий прогноз є основою для розробки й вибору стратегічних пріоритетів, що забезпечують наближення траєкторії майбутньої динаміки до оптимальної, яка найбільшою мірою відповідає перспективним національним інтересам, потребам сучасного й майбутнього поколінь. На основі довгострокового прогнозу розробляється стратегічний план розвитку на 15—20 років.

Стратегічне прогнозування слугує основою для вибору стратегічних бюджетних пріоритетів, які охоплюють лише ключові напрями, забезпечуючи перелом сформованої траєкторії, стратегічний прорив. Вибір стратегічних пріоритетів здійснюють державні лідери спільно з ученими, представниками бізнесу і громадськості після ґрунтовного обговорення. Набір пріоритетів публікується для мобілізації активних сил суспільства на їх реалізацію.

Сукупність стратегічних пріоритетів становить бюджетну стратегію. Бюджетна стратегія — це довгостроковий курс бюджетної політики держави, що розрахований на перспективу й зумовлює розв'язання крупномасштабно завдань, які визначаються загальнонаціональними стратегіями соціально-економічного розвитку країни10. Бюджетна стратегія встановлює основні напрями бюджетної політики і спрямовується на розробку економічних важелів, які були б націлені на їх реалізацію.

Вибрані стратегічні бюджетні пріоритети є ключовими орієнтирами бюджетного програмування. Вони використовуються як основні критерії (параметри) визначення пріоритетності бюджетних програм. Дотримання таких пріоритетів при формуванні бюджетних програм має перебувати під безпосереднім контролем вищого керівництва країни. Бюджетні програми, спрямовані на реалізацію стратегічних пріоритетів, мають отримувати державну підтримку.

У процесі стратегічного бюджетного планування стратегічні цілі узгоджуються в єдину систему, ранжуються і збалансовуються з іншим полем соціально-економічного розвитку, з ресурсами розвитку країни (трудовими, природними, матеріальними, фінансовими) з урахуванням циклічних коливань національної і світової економік.

Реалізація стратегічного плану здійснюється з допомогою індикативних планів — середньострокових (на 3—5 років) і короткострокових (у межах річного циклу). "Основні індикатори цих планів є орієнтуючими для приватного і змішаного секторів, але обов'язковими для виконавчих органів і державного сектору економіки. Без індикативних планів основні показники стратегічних планів "повисають у повітрі" і не реалізуються в поточній діяльності".

Механізмом реалізації стратегічних пріоритетів у рамках стратегічного плану розвитку слугують державні цільові програми, які є важливим інструментом стратегічного управління і стратегічного планування (наприклад, Комплексна програма розвитку кольорової металургії на період з 1994 по 2015 роки). Державна цільова програма — це комплекс взаємопов'язаних завдань і заходів, які спрямовані на розв'язання найважливіших проблем розвитку держави, окремих галузей економіки або адміністративно-територіальних одиниць, здійснюються з використанням коштів Державного бюджету України та узгоджені за строками виконання, складом виконавців, ресурсним забезпеченням.

Стратегічне планування є процесом визначення цілей і пріоритетів, а також значень економічних показників із основних, найважливіших напрямів соціально- економічного розвитку країни на тривалу перспективу або на середній термін із одночасним формуванням механізму їх реалізації. При стратегічному плануванні вирішуються ті завдання, які визначають загальний характер економічних трансформацій, стійкість і конкурентоспроможність економіки, рівень життя населення, обороноздатність країни тощо. При цьому кінцевий результат не є чітко фіксованим, а розташований у певній зоні із заданими граничними межами за величиною і часом.

Реалізація стратегічного плану й державних програм здійснюється з допомогою їх середньо- й короткострокових індикативних планів.

Індикативне планування можна розглядати як основний робочий інструмент із реалізації цілей, сформованих у стратегічному плані розвитку макросистеми з урахуванням наявної ресурсної бази та економічної й соціальної ситуацій.

Виділяють три основні функції індикативного планування: перша дає змогу визначити систему узагальнюючих показників та індикаторів, які характеризують основні параметри соціально-економічного розвитку на державному, регіональному й місцевому рівнях, конкретизують їх і реалізують пріоритети стратегічних планів; друга слугує для пов'язування індикаторів із ресурсами державного, регіональних і місцевих бюджетів; третя допомагає привести у відповідність із реаліями економічні важелі та індикатори плану. Виконання стратегічних та індикативних планів здійснюється з допомогою середньострокових і річних фінансових планів і бюджетів.

В Україні як державний, так і місцеві бюджети досі розробляються в основному в режимі річного циклу. За цих умов усі цільові плани і програми з участю держави отримали ресурсне забезпечення, що залежить від технології прийняття річних бюджетів, що значною мірою знецінює середньострокові цільові плани і програми.

У більшості країн світу бюджетні розробки проводяться з розрахунку на 2—3-річні взаємоперехідні цикли. Причому прийнято розділяти бюджет на дві частини — оперативну й капігально-інвестиційну — для забезпечення пріоритетності і стабільності довгострокових інвестиційних витрат.

Прогнозування, планування, програмування здійснюються на основі інформаційної бази моніторингу макропоказників у режимі реального часу про поточний стан економічного розвитку. При обґрунтуванні довго- й середньострокових прогнозів, стратегічних та індикативних планів потрібно використовувати макро- моделі й баланси, що допомагає збалансувати орієнтовні структурні зрушення і врахувати їхні економічні наслідки.

Макромоделі дають змогу встановити взаємозв'язки між секторами економіки через систему макропоказників, що призначені, у тому числі, для виявлення макроекономічних закономірностей і взаємозв'язків і на цій основі — для відображення реального стану економіки.

Моніторинг макропоказників є одним із найдієвіших інструментів інформаційно-аналітичного забезпечення державного регулювання соціально-економічного розвитку, у тому числі макроекономічної політики, управління й аналізу, орієнтованих на забезпечення їх результативності й ефективності. Він передбачає оцінку існуючого стану національної економіки, сучасних особливостей і тенденцій її розвитку, сприяє розробці моделей і прогнозів із різним горизонтом передбачення, які дають можливість визначити хід і результати подальшого розвитку економіки за умови збереження існуючих тенденцій, здійснювати контроль ефективності державного регулювання.

В умовах перехідного періоду економіки регулярний, системний, комплексний, об'єктивний моніторинг макропоказників має велике значення для виявлення негативних тенденцій, зокрема зниження стійкості фінансової системи, та їх попередження для забезпечення здатності формувати й реалізовувати узгоджену податково-бюджетну і кредитно-грошову політику, виступати ефективним інструментом соціально-економічного розвитку України з підвищенням соціальних стандартів життя у державі.

У рамках НДР Тематичного плану Науково-дослідного фінансового інституту Державної навчально-наукової установи "Академія фінансового управління" в поточному році відділ економіко-математичного моделювання та інформаційно- аналітичного забезпечення фінансово-економічних досліджень планує впровадити в дослідну експлуатацію систему "Моніторинг макроекономічних показників соціально-економічного розвитку країни" на базі системи бізнес-аналізу, що дасть можливість розробляти макромоделі, здійснювати прогнозування, планування соціально-економічного розвитку й обґрунтовувати стратегічні пріоритети.

Система моніторингу макропоказників — це спеціалізований проблемно-орієнтований систематичний комплекс спостереження, організації, первинної обробки й накопичення даних, аналізу, моделювання і прогнозування стану національної економіки, виявлення тенденцій, закономірних змін, можливостей виникнення несприятливих і ризикових ситуацій, а також механізмів їх попередження з метою інформаційно-аналітичного забезпечення розробки і прийняття управлінських рішень щодо розробки результативних механізмів і заходів забезпечення стійкого, пропорційного і збалансованого соціально-економічного розвитку країни.

Метою її створення є підвищення оперативності й рівня інформованості у процесі прийняття відповідних упраалінських рішень у сфері державного регулювання соціально- економічного розвитку. Впровадження системи моніторингу також спрямовано на модернізацію системи управління державними фінансами й забезпечення прискорення запровадження її результатів у практичну діяльність фінансових органів.

Інформаційно-аналітична система орієнтована на надання автоматизованих інформаційних послуг шляхом виконання інформаційно-пошукових, інформаційно-довідкових та інформаційно-аналітичних функцій, реалізованих на основі сучасних інформаційних технологій, включаючи web-технології й технології бізнес-аналізу, і здатна забезпечити ефективну організацію інформаційного обслуговування щодо стану справ у сфері економіки й фінансів.

Об'єктами спостереження інформаційно-аналітичної системи моніторингу є набори макроекономічних показників, що відображають процеси, які відбуваються в усіх сферах економічної та фінансової діяльності країни, із відповідним від- стеженням динаміки змін їхніх значень у часі впродовж 10-ти й більше років. База даних системи нараховує близько 1500 макроекономічних показників, зведених і розподілених за 16-ма основними розділами згідно з їх тематичною спрямованістю. Кожний розділ включає декілька підрозділів, отже, база має класичну ієрархічну структуру. У таблиці наведено перелік розділів базового (першого) рівня ієрархічної структури бази даних системи моніторингу.

Таблиця. Базові розділи макроекономічних показників інформаційно-аналітичної системи "Моніторинг макроекономічних показників соціально-економічного розвитку країни"


Основними функціональними складовими системи моніторингу є: база даних макроекономічних показників; система управління базою даних; база інформаційно-пошукових моделей для формування довідкових звітів (інформаційно- довідкова підсистема); база інформаційно-аналітичних моделей для формування аналітичних звітів (інформаційно-аналітична підсистема); система управління базою моделей; інтелектуальний дружній інтерфейс для персоніфікованого доступу й інтерактивної взаємодії користувачів із системою.

Інформаційно-аналітична система моніторингу макропоказників дає змогу здійснювати моніторинг:
— макропоказників соціально-економічного розвитку;
— звітності щодо надходжень до бюджетів усіх рівнів за джерелами формування;
— даних щодо адміністрування податкових і митних платежів;
— державного фінансування витрат, які здійснюються з бюджетів усіх рівнів;
— залучення внутрішніх і зовнішніх запозичень до бюджетів усіх рівнів і визначення джерел для їх погашення й обслуговування;
— боргової політики;
— результатів фінансового контролю;
— державних цільових програм;
— капітальних трансфертів і капітальних видатків;
— фінансових планів підприємств державного сектору економіки тощо.

Використання системи моніторингу сприяє вдосконаленню прогнозування,
планування і програмування та запровадженню державного стратегічного регулювання. Моніторинг макропоказників є одним із найдієвіших інструментів інформаційно-аналітичного забезпечення макроекономічної політики й управління, спрямованим на забезпечення її результативності й ефективності.

Необхідною умовою ефективного державного регулювання фінансово-економічного розвитку є регулярне здійснення прогнозування, планування і програмування економіки на основі системи моніторингу макропоказників. Застосування наукової методології розробки прогнозів, планів, програм, послідовне дотримання технології їх формування й обґрунтування довгострокової соціально-економічної стратегії держави значно підвищить ефективність і результативність державного стратегічного соціально-економічного розвитку країни, забезпечить сталий і збалансований розвиток економіки й перехід на вищі технологічні уклади.

Плескач B.Л