Проблеми вдосконалення системи саморегулювання на фінансовому ринку

Зростання і вдосконалення фінансового ринку зумовлюють потребу в постійному оновленні механізмів регулювання й нагляду шляхом розвитку принципів саморегулювання та підвищення ефективності взаємодії саморегулівних організацій і державних органів регулювання. Саморегулівні організації, які об'єднують професійних учасників фінансового ринку й ринку цінних паперів за видами діяльності (реєстроутримувачів, торговців цінними паперами, зберігачів і депозитаріїв), а також компанії з управління активами, функціонують із метою створення ефективної системи регулювання та контролю діяльності професійних учасників фінансового ринку.

У світовій практиці саморегулівні організації є невід'ємною складовою регуляторної системи на ринку фінансових послуг. Загальні цілі саморегулювання, як зазначає експерт із питань ринків капіталу проекту ЄС "Посилення сектору фінансових послуг України" М. Хьюїт, не відрізняються від цілей державного регулювання фінансових ринків та полягають у збереженні їх цілісності, прозорості й ефективності, а також у забезпеченні фінансової стабільності, зменшенні системних ризиків та захисті інтересів інвесторів.

На практиці існують різні організаційно-правові форми саморегулювання: галузеві організації, фондові біржі, приватні асоціації, що визначають стандарти практичної діяльності і взаємовідносини на фінансових ринках та заохочують до їх дотримання. Зазвичай їхня діяльність спрямована на здійснення нагляду за бізнес-поведінкою посередників, включаючи їхні відносини з клієнтами, забезпечення дотримання учасниками ринку кваліфікаційних стандартів. До основних повноважень саморегулівних організацій належать розробка і внесення змін до нормативних документів, запровадження й забезпечення дотримання правил поведінки, врегулювання спорів, переважно через арбітраж, тощо. Ці повноваження, як правило, надаються саморегулівним організаціям шляхом делегування офіційним державним регулятором відповідних функцій недержавній організації.

Саморегулівні організації відіграють важливу роль у розробці кодексу професійної поведінки, типових договорів, певних правил і стандартів діяльності на ринку фінансових послуг. Переваги використання саморегулівних організацій полягають у тому, що вони добре обізнані зі специфікою розвитку відповідного сегмента фінансового ринку та характером його фінансових послуг, а тому спроможні належним чином запроваджувати ефективні регуляторні програми.

Як свідчить практика, саморегулівні організації максимально наближені до своїх ринків, можуть оперативно реагувати на їх зміни та швидко пристосовувати свої правила й методи моніторингу до них, тоді як реакція державного регулятора на фактичні зміни ринків може істотно запізнюватися, особливо в умовах кризи. Яскравим прикладом цього є реакція Ліги страхових організацій України на несвоєчасне повернення банками в жовтні 2008-го — квітні 2009 року депозитів страхових організацій. Завдяки активній позиції керівництва Ліги значну частину проблем у взаємовідносинах страхових організацій і банківських установ вдалося своєчасно розв'язати.

У деяких країнах світу ефективне саморегулювання існувало ще до запровадження державного регулювання. Найпоказовішим у цьому плані є приклад Великобританії, де вже багато років поспіль Лондонська фондова біржа і страхова компанія "Lloyds" успішно регулюють діяльність своїх членів. Коли 1986 року у країні було запроваджено новий режим державного регулювання, у сфері виконання більшості регуляторних функцій, у тому числі в ліцензуванні, він усе одно спирався на мережу офіційно визнаних самореіулівних організацій: фондових бірж, клірингових домів і професійних асоціацій під загальним наглядом державного органу — Ради з цінних паперів та інвестицій.

Утім, оскільки більшість фахівців вважали попередню систему занадто складною й такою, що дублювала повноваження та ставила інтереси своїх членів вище за інтереси клієнтів, уже в 1997 році у Великобританії було створено єдиний державний регуляторний орган — Управління фінансовими послугами.

У США детальне регулювання діяльності Комісії з цінних паперів і бірж та забезпечення дотримання нею відповідних правил було делеговано Національній асоціації фондових дилерів, а Корпорації з торгівлі ф'ючерсами й товарами — Національній ф'ючерсній асоціації.

Давні традиції саморегулювання в секторі фінансових послуг має Швейцарія, де активно використовуються такі форми, як автономні кодекси поведінки (наприклад, Кодекси поведінки Асоціації швейцарських керуючих активами й Асоціації швейцарських фінансових аналітиків), правила саморегулювання, визнані державним регулятором — Федеральною банківською комісією Швейцарії, інші саморегулівні повноваження, передбачені законодавством. Яскравим прикладом функцій саморегулівних організацій можуть бути повноваження фондових бірж щодо встановлення й забезпечення дотримання правил лістингу, надані відповідно до закону про цінні папери й фондові біржі, хоча у Швейцарії останні підлягають нагляду з боку Федеральної банківської комісії.

У звіті Міжнародної організації комісій із цінних паперів (IOSCO) за 2000 рік зроблено висновок про те, що саморегулювання зарекомендувало себе як ефективний механізм нагляду за діяльністю установ фінансового сектору. За своєю природою саморегулівні організації є гнучкішими та мають можливість адаптувати регуляторні вимоги до мінливого бізнес-середовища, а також здатні швидше за державні відомства реагувати на зміни ринкових умов. Декларація IOSCO про тридцять цілей і принципів регулювання в галузі цінних паперів із метою надання допомоги державним регуляторам у виконанні ними завдань щодо захисту прав інвесторів, забезпечення ефективності і прозорості ринків, а також зменшення системних ризиків заохочує використання саморегулівних організацій та рекомендує делегувати їм повноваження в обсязі, що визначається розміром і складністю ринків.

У звіті Консультативного комітету з питань саморегулювання IOSCO наголошується на перевагах саморегулівних організацій у застосуванні спеціалізованих знань у відповідному сегменті фінансового сектору, фінансуванні його розвитку, забезпеченні мотивації, договірних відносин, прозорості, відповідальності та гнучкого дотримання відповідних правил. Значна увага приділяється також професійним перевіркам придатності окремих установ для отримання доступу на ринок, урегулювання скарг і претензій споживачів, реалізації програм моніторингу з метою виявлення зловживань на ринку, забезпечення механізму вирішення спорів, а також співпраці з іншими самореіулівними організаціями.

Важливими питаннями, що потребують чіткого визначення, є характер взаємовідносин державного регулятора й саморегулівних організацій. Аби використати всі переваги останніх, вони повинні мати чітко визначені повноваження, зокрема на розробку й забезпечення дотримання власних правил. У такому разі державний регулятор виконуватиме переважно функції нагляду, використовуючи такі методи, як перевірки на місцях і періодичний нагляд. Саморегулівна організація повинна періодично звітувати перед державним регулятором про виконання своїх обов'язків та отримувати його схвалення щодо своїх правил.

Разом із тим слід визнати недоцільною практику, коли регулятор дає вказівки саморегулівним організаціям або дублює їхні функції. Регулятор не повинен долучатися до оперативних і повсякденних питань адміністрування ринків. Чітке визначення відповідних функцій саморегулівних організацій і державного регулятора має бути закріплене в законодавчих актах і нормативних документах або забезпечуватися підписанням меморандумів про взаєморозуміння чи співробітництво.

Відповідно до світової практики та з урахуванням національних особливостей і умов до основних рис ефективної саморегулівної організації можна зарахувати:
— наявність нормативних документів і внутрішніх процедур, що регламентують її діяльність на фінансовому ринку відповідно до визначених функцій і завдань;
— надання дозволів або права доступу на ринок, розробку й запровадження для ринкових посередників кваліфікаційних вимог;
— моніторинг діяльності конкретного сегмента фінансового ринку;
— контроль дотримання запроваджених правил роботи та взаємодії на фінансовому ринку;
— адміністрування механізму врегулювання спорів;
— розробку програм та організацію системи навчання й підвищення кваліфікації учасників фінансового ринку;
— обмін інформацією між саморегулівними організаціями й державними регуляторами.

На сьогодні законодавство Європейського Союзу ще не досить чітко регламентує процес створення й функціонування саморегулівних організацій. Наприклад, у Директиві 2000/12/ЄС Європейського Парламенту та Ради з діяльності кредитних шститутів не повною мірою визначено умови функціонування саморегулівних організацій у рамках регуляторної системи3. Повніше ці аспекти відображено в Директиві 2004/39/ЄС про ринки фінансових інструментів. Так, у статтях 36—47 викладено вимоги, які повинні виконувати оператори регульованих ринків щодо їх організації, правил допуску фінансових інструментів до торгів та моніторингу їх дотримання, прозорості трансакцій і механізму розрахунків. Цим оператори регульованих ринків практично наділяються повноваженнями на здійснення регулювання цих ринків.

Ст. 48 Директиви 2004/39/ЄС про ринки фінансових інструментів надає уповноваженим органам, що регулюють інвестиційний бізнес, право делегувати функції, які не передбачають реалізації державних повноважень, саморегулівним організаціям. Установа, якій передано такі функції, повинна довести, що вона спроможна їх виконувати. Таке делегування, вважає М. Хьюїт, має здійснюватися в чітко окреслених і задокументованих межах, із визначенням виконуваних функцій та
умов, які передбачали б уникнення конфлікту інтересів і зловживань інформацією або її неправомірного використання. При цьому остаточна відповідальність покладається на конкретний уповноважений держорган.

Відмінність між державними регуляторами ринку та окремими саморегулівними організаціями полягає в тому, що біржі можуть безпосередню впливати на регулювання фінансових ринків, тоді як асоціації дилерів чи інвестиційних менеджерів — лише застосовувати регуляторні правила, забезпечувати їх дотримання, брати участь у освітніх програмах, але не мають повноважень розробляти власні правила. Функції таких організацій слід розглядати тільки як функції субпідрядників державних регуляторів.

Специфіка вітчизняного фінансового ринку полягає в тому, що держава в законодавчому чи нормативному порядку може призначати саморегулівні організації, як це робиться в деяких країнах — не членах ЄС. Наприклад, таким чином в Україні вирішено питання щодо кредитних спілок. Як зазначається в Законі України "Про кредитні спілки", з метою координації діяльності, надання взаємодопомоги та захисту спільних інтересів ці організації мають право на добровільних засадах створювати місцеві і всеукраїнські асоціації кредитних спілок, які є юридичними особами та утримуються виключно за рахунок внесків кредитних спілок — своїх членів.

За рішенням Державної комісії з регулювання фінансових ринків України одній із всеукраїнських асоціацій кредитних спілок може бути наданий статус само- регулівної організації кредитних спілок — членів асоціації6. При цьому визнання саморегулівних організацій супроводжується чітким визначенням їх ролі, обов'язків, повноважень і підзвітності державному регуляторові.

Як засвідчила світова практика, найефективнішим використання принципів саморегулювання є у країнах із тривалим досвідом функціонування фінансових ринків. В Україні використання можливостей саморегулівних організацій має бути пов'язане передусім із перенесенням на них певної частки витрат щодо регулювання, делегуванням функцій моніторингу ринку, забезпечення правозастосування та інших аспектів детального адміністрування, а також залучення їх до захисту прав споживачів фінансових послуг і реалізації освітніх програм.

Протягом останніх років Державною комісією з цінних паперів та фондового ринку й Державною комісією з регулювання ринків фінансових послуг України — з метою забезпечення стабільності й безпеки діяльності на фінансовому ринку, посилення контролю дотримання учасниками ринку регуляторних вимог, уніфікованих правил і стандартів, підвищення дієвості саморегулювання та поліпшення взаємодії з державними органами — проводиться послідовна робота щодо запровадження єдиного підходу до створення й функціонування саморегулівних організацій, передання їм частини регуляторних повноважень для здійснення державного регулювання фінансового ринку та створення уніфікованої правової бази за кожним видом професійної діяльності.

Принципи діяльності саморегулівних організацій закріплено в Законі України "Про цінні папери та фондовий ринок"7, Положенні про саморегулівну організацію ринку цінних паперів8, а також у нормативних документах, розроблених Державною комісією з регулювання ринків фінансових послуг України, зокрема в Положенні про делегування саморегулівній організації адміністраторів недержавних пенсійних фондів окремих повноважень (розпорядження від 12.04.2007 № 7153), Положенні про делегування Державною комісією з регулювання ринків фінансових послуг України окремих повноважень одній із всеукраїнських асоціацій кредитних спілок (розпорядження від 03.10.2006 № 6280), Положенні про делегування Державною комісією з регулювання ринків фінансових послуг України окремих повноважень об'єднанню страховиків (розпорядження від 21.08.2008 № 1000).

Відповідно до Закону України "Про цінні папери та фондовий ринок", само- регулівна організація професійних учасників фондового ринку — це неприбуткове об'єднання учасників фондового ринку, що провадять професійну діяльність на фондовому ринку з торгівлі цінними паперами, управління активами інституційних інвесторів, депозитарну діяльність (діяльність реєстраторів і зберігачів), утворене згідно з критеріями й вимогами, встановленими Державною комісією з цінних паперів та фондового ринку України. Саморегулівні організації професійних учасників фондового ринку утворюються за принципом: одна саморегулівна організація з кожного виду професійної діяльності на ринку цінних паперів, яка повинна об'єднувати більше половини професійних учасників фондового ринку за одним із видів професійної діяльності.

Метою саморегулівних організацій фондового ринку є забезпечення діяльності професійних учасників фондового ринку, які є їх членами, розробка й затвердження правил, стандартів професійної поведінки та здійснення відповідного виду професійної діяльності. До основних функцій саморегулівних організацій на ринку цінних паперів належать такі:

— нормотворча, що реалізується шляхом прийняття внутрішніх нормативних актів, які регулюють порядок здійснення професійної діяльності та проведення операцій із цінними паперами, а також шляхом участі в законотворчій діяльності;

— контрольна, що полягає в організації нагляду за дотриманням учасниками ринку цінних паперів внутрішніх вимог саморегулівних організацій і національного законодавства;

— функція примушення, що прередбачае розробку санкцій, заходів впливу й дисциплінарних заходів щодо членів саморегулівних організацій та порядок їх застосування;

— арбітражна, яка реалізується через діяльність створених при саморегулівних організаціях третейських судів.

У кожному з видів професійної діяльності Державна комісія з цінних паперів та фондового ринку України може делегувати саморегулівній організації такі повноваження:

— збір, узагальнення й аналітичне опрацювання даних щодо здійснення відповідного виду професійної діяльності;

— проведення перевірок провадження відповідного виду професійної діяльності, дотримання вимог законодавства про цінні папери, правил, стандартів професійної поведінки;

— подання їй обов'язкового для розгляду клопотання про припинення дії ліцензії на здійснення професійним учасником фондового ринку певного виду діяльності;

— сертифікація фахівців фондового ринку;

— видача ліцензій особам, які здійснюють професійну діяльність на фондовому ринку.
Станом на 1 грудня 2008 року Державною комісією з цінних паперів та фондового ринку України зареєстровано 11 саморегулівних організацій, серед яких 6 бірж, 4 асоціації та 1 торговельно-інформаційна система (табл.).
Зазначимо, що в умовах фінансової кризи, в контексті світових тенденцій та необхідності реформування регулювання й нагляду на фінансовому ринку України, посилення ролі саморегулювання на ринках фінансових послуг набуває особливого значення та пов'язується з одночасним встановленням тіснішого зв'язку між ними й регуляторними органами.

На думку фахівців, із метою посилення ролі саморегулівних організацій і професійних об'єднань на фінансовому ринку треба вжити таких заходів:

— розробити і прийняти базовий закон про саморегулювання на фінансових ринках, у якому мають бути закріплені основні принципи діяльності саморегулівних організацій;

— визначити процедури делегування саморегулівним організаціям повноважень щодо нагляду за добросовісністю конкуренції на фінансових ринках, у тому числі шляхом розробки і впровадження кодексів професійної етики, права на застосування заходів впливу;

— розробити й забезпечити виконання умов прийнятності фінансових послуг інвесторами та іншими споживачами;

— сприяти створенню з участю саморегулівних організацій страхових і гарантійних фондів, які мають забезпечувати додатковий захист прав інвесторів та споживачів фінансових послуг. На сьогодні таке завдання є найбільш актуальним дня кредитних спілок і страхових організацій.

За умови належного впровадження саморегулювання може забезпечити розробку ефективних правил, їх загальне дотримання, своєчасне внесення до них змін і доповнень відповідно до ринкових умов, а також гнучке й ефективне виконання правил. Крім того, з допомогою саморегулювання можна значно зекономити державні видатки завдяки перенесенню фінансування частини витрат на установи сектору, що регулюються (тобто на суб'єктів регулювання).

Підвищення ролі саморегулювання на фінансовому ринку має відбуватися шляхом поступового передання повноважень із регулювання, закріплених на даний час за державним органом виконавчої влади, саморегулівним організаціям, які репрезентують увесь ринок фінансових послуг. Отже, має бути створена державна система, котра стимулюватиме саморегулівні організації встановлювати чіткі вимоги щодо професійної діяльності учасників ринку та контролювати їх дотримання.

Водночас треба розвивати й надавати державну підтримку громадським організаціям, що об'єднують споживачів фінансових послуг. Потрібно забезпечувати постійний діалог між громадськими об'єднаннями, асоціаціями професійних учасників фінансового ринку й реіуляторними державними органами щодо нормоутворення, правовстановлення, правозастосування, консолідації зусиль у справі подальшої розбудови вітчизняного фінансового ринку. Для цього необхідно внести відповідні зміни до Цивільного кодексу України, зокрема такі, що будуть спрямовані на уточнення статусу саморегулівних організацій професійних учасників та ініціативних об'єднань споживачів фінансових послуг.

Зі свого боку, саморегулівні організації повинні функціонувати відповідально, втілювати передовий досвід та здійснювати моніторинг своїх ринків, виходячи не тільки із власних економічних, репутаційних чи регуляторних інтересів. Якщо саморегулівні організації не проводитимуть ефективного моніторингу своїх ринків, вони втратять бізнес, особливо в умовах нинішнього конкурентного середовища, коли в інвесторів є широкий вибір інструментів і ринків, які забезпечують мінімальний ризик і високу дохідність.

Включення саморегулювання до загального державного регуляторного режиму функціонування установ фінансового сектору дає змогу в разі належного впровадження ефективніше та з меншими витратами реалізувати державні цілі відповідно до інтересів як суспільства, так і суб'єктів регулювання. При цьому головною передумовою мають бути налагодження й координація їх спільної діяльності, а також усунення дублювання функцій одне одного. На думку М. Хьюїта, комітети Міжнародної організації комісій із цінних паперів та їх відповідні робочі групи повинні визнати і включити підходи саморегулювання до рекомендацій чи стандартів, які вони розробляють для конкретних питань регуляторного характеру. Саморегулювання слід розглядати як частину єдиної моделі ефективного й усеохоплюючого регулювання фінансових ринків.

Розвиток принципів саморегулювання сприяє формуванню ефективної структури фінансового ринку, розширює можливості вибору оптимальної моделі регулювання, дає змогу розглядати саморегулювання як реальну інституційну альтернативу державному управлінню. На підставі проведеного аналізу функціонування саморегулівних організацій на фінансовому ринку України можна зробити такі висновки.

1. Розвиток саморегулювання й посилення взаємодії саморегулівних організацій і державних органів є необхідними умовами підвищення якості регулювання та доступною для суб'єктів ринку альтернативою державному втручанню в економіку.

2. В умовах інтернаціоналізації фінансових ринків і ускладнення їхньої структури, поряд зі створенням об'єднань саморегулівних організацій за галузевою (професійною) ознакою, виникає об'єктивна потреба у формуванні міжгалузевих, міждержавних і міжнародних союзів саморегулівних організацій.

3. Досвід розвинутих країн світу переконливо свідчить, що наявність у системі національного регулювання діяльності фінансових установ саморегулівних організацій і розширення основ саморегулювання є обов'язковими умовами для стабільного розвитку фінансових ринків.

4. Створення механізму саморегулювання на фінансових ринках, що розвиваються, вимагає розробки чіткіших принципів взаємодії державних органів і саморегулівних організацій, насамперед шляхом створення ефективної системи підзвітності.

5. Державні регуляторні органи повинні розглядати саморегулювання в загальній регуляторній системі як додатковий регуляторний механізм. За умови запровадження належних механізмів відповідальності, які забезпечуватимуть чітке виконання регуляторних обов'язків і надійне функціонування ринків згідно з визначеними стандартами діяльності в інтересах суспільства, функції саморегулівних організацій потрібно постійно підтримувати й розвивати.

Міщенко С.В