1. В комментируемой статье речь идет о родовой подсудности.
В основу распределения дел между ВАС РФ, с одной стороны, и арбитражными судами субъектов РФ, с другой стороны, положено правило: дела по первой инстанции подлежат рассмотрению арбитражным судом субъекта РФ, за исключением дел, отнесенных к рассмотрению ВАС РФ.
2. К подсудности ВАС РФ отнесено рассмотрение дел двоякого рода:
— об оспаривании актов главы государства и федеральных органов исполнительной власти как нормативного, так и ненормативного характера, а также ненормативных актов палат федерального парламента (п. 1, 2 ч. 2 ст. 34 АПК РФ). Такое определение подсудности обусловлено принципом субординации власти;
— по экономическим спорам между Российской Федерацией и субъектами РФ, а также между субъектами РФ (п. 3 ч. 2 ст. 34 АПК РФ). Такое определение подсудности обусловлено как принципом субординации власти, так и отсутствием в России арбитражных судов, юрисдикция которых (по первой инстанции) распространялась бы на два и более региона. Рассмотрение дел по спорам между субъектом РФ и муниципальным образованием, а также между муниципальными образованиями относится к подсудности арбитражного суда соответствующего субъекта РФ (ч. 1 указанной статьи).
Структура федеральных органов исполнительной власти в силу ч. 1 ст. 112 Конституции РФ утверждается Президентом РФ.
В соответствии с Указами Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 (с последующими изменениями) «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» <1>, от 20 мая 2004 г. N 649 (с последующими изменениями) «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти» <2> к федеральным органам исполнительной власти относятся: федеральные министерства, федеральные службы, федеральные агентства.
———————————
<1> СЗ РФ. 2004. N 11. Ст. 945.
<2> СЗ РФ. 2004. N 21. Ст. 2023.
3. Следует иметь в виду, что функциями по принятию нормативных правовых актов в установленной сфере деятельности наделены лишь федеральные министерства (п. 3 Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314). Федеральные службы и агентства такими функциями не наделены. Это, однако, не означает, что издаваемые последними правовые акты под видом акта индивидуального характера или разъяснений не могут носить нормативный характер.
Полагаем, что отсутствие у федеральной службы (например, Федеральной налоговой службы), федерального агентства полномочий по принятию нормативных правовых актов, а равно отсутствие регистрации или неопубликование в установленном порядке изданного ими акта, по сути носящего нормативный характер, не меняет существо такого акта и не может явиться основанием к отнесению его оспаривания в арбитражном суде к подсудности арбитражного суда субъекта РФ (таковой, учитывая место нахождения федеральных органов исполнительной власти, один — Арбитражный суд г. Москвы). Такого рода правовые акты надлежит оспаривать в ВАС РФ <1>.
———————————
<1> Об оспаривании нормативных и ненормативных актов в арбитражном суде см. также: п. 2, 3 комментария к ст. 29 АПК РФ.
4. Что касается дел по спорам экономического характера между публично-правовыми образованиями, то следует иметь в виду, что:
1) в основе данного спора должны лежать разногласия экономического характера (например, по вопросу разграничения собственности);
2) разногласия такого характера возникли именно между публично-правовыми образованиями, а не между их исполнительными органами (например, по вопросу исполнения федерального закона).
Так, г. Москва в лице московского правительства обратился в ВАС РФ с иском к Российской Федерации в лице Федерального агентства по управлению федеральным имуществом о признании права собственности г. Москвы на жилые здания и др.
Определением ВАС РФ исковое заявление возвращено ввиду неподсудности дела ВАС РФ. При этом ВАС РФ указал, что исходя из существа заявленного искового требования не следует, что спор в отношении упомянутых жилых домов возник между Российской Федерацией и г. Москвой. В обоснование иска истец сослался на принадлежность жилых домов к муниципальной собственности в силу Постановления Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. N 3020-1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность». Кроме того, на основании Устава г. Москвы в собственности г. Москвы как субъекта РФ не находятся объекты недвижимости, которые в соответствии с законом отнесены к муниципальной собственности. Учитывая эти обстоятельства, суд сделал вывод, что иск о праве на объекты недвижимости, отнесенные законом к муниципальной собственности, подлежит предъявлению уполномоченным органом в соответствующий арбитражный суд субъекта РФ по установленной подсудности.
Кроме того, оставив Определение без изменения, Президиум ВАС РФ указал следующее. Споры о защите прав муниципальной собственности не относятся к категории споров, которые в соответствии с п. 3 ч. 2 ст. 34 АПК РФ рассматриваются ВАС РФ в качестве суда первой инстанции. Спорные здания закреплены за ГОУВПО «Российская правовая академия Министерства юстиции Российской Федерации». Следовательно, экономического спора непосредственно между Российской Федерацией и субъектом РФ не имеется <1>.
———————————
<1> Постановление Президиума ВАС РФ от 6 декабря 2005 г. N 11172/05 // Вестник ВАС РФ. 2006. N 6.
Российская Федерация в лице Территориального управления Федерального агентства по управлению федеральным имуществом по Ленинградской области обратилась в ВАС РФ с иском к Ленинградской области в лице правительства Ленинградской области о признании права собственности Российской Федерации на архивные документы, подлежащие передаче Территориальному управлению на основании приказа Минимущества России.
Определением ВАС РФ заявление Российской Федерации возвращено ввиду неподсудности дела ВАС РФ.
Оставив Определение без изменения, Президиум ВАС РФ указал следующее. Российской Федерацией в лице Управления предъявлен иск о признании права собственности на определенные архивные документы, находящиеся у Комитета. Следовательно, в данном случае спор возник между государственным органом РФ и государственным органом субъекта РФ. Экономического спора непосредственно между Российской Федерации и субъектом РФ не имеется <1>.
———————————
<1> Постановление Президиума ВАС РФ от 6 декабря 2005 г. N 10944/05 // Вестник ВАС РФ. 2006. N 6.
Территориальное управление Федерального агентства по управлению федеральным имуществом по Рязанской области обратилось в ВАС РФ с иском к правительству Рязанской области о внесении земельного участка, расположенного в Рязанской области, в перечень земельных участков, на которые у Российской Федерации возникает право собственности при разграничении государственной собственности на землю.
Определением ВАС РФ исковое заявление возвращено ввиду неподсудности дела ВАС РФ. При этом ВАС РФ исходил из того, что истцом и ответчиком по делу являются территориальное управление федерального органа исполнительной власти в субъекте РФ и орган власти субъекта РФ, споры между которыми к компетенции ВАС РФ не отнесены.
Оставив Определение без изменения, Президиум ВАС РФ между тем указал следующее. В судебных процессах от имени публично-правовых образований выступают уполномоченные органы. Управление является территориальным органом федерального агентства, к ведению которого отнесены вопросы разграничения государственной собственности на землю. Следовательно, у суда не было оснований считать, что указание в заявлении в качестве сторон по делу вместо Российской Федерации и Рязанской области конкретных органов, уполномоченных действовать от имени названных публично-правовых образований при разграничении государственной собственности на землю, влияет на субъектный состав участвующих в деле лиц и определяет его подсудность. В данном случае неточность в наименованиях сторон по делу могла послужить основанием для оставления заявления без движения (ч. 1 ст. 128 АПК РФ) <1>.
———————————
<1> Постановления Президиума ВАС РФ от 18 апреля 2006 г. N 12190/05, N 12227/05, N 12204/05 // Вестник ВАС РФ. 2006. N 7.
Впоследствии Пленум ВАС РФ в Постановлении от 12 октября 2006 г. N 54 «О некоторых вопросах подсудности дел по искам о правах на недвижимое имущество» <1> разъяснил арбитражным судам, что в силу п. 3 ч. 2 ст. 34 АПК РФ экономические споры между Российской Федерацией и субъектами РФ, между субъектами РФ рассматриваются ВАС РФ. Применяя данную статью, судам необходимо учитывать, что иски о правах на недвижимое имущество относятся к экономическим спорам. Если недвижимое имущество, о правах на которое возник спор между указанными публично-правовыми образованиями, закреплено на вещном праве за иными лицами или находится в их фактическом владении, спор о правах на такое имущество на основании ч. 1 ст. 38 АПК РФ подлежит рассмотрению арбитражным судом субъекта РФ. Необходимо также учитывать, что споры между Российской Федерацией и городом федерального значения Москвой о правах на недвижимое имущество, которое при разграничении государственной собственности передавалось г. Москве в муниципальную собственность, подлежат рассмотрению арбитражным судом в соответствии с подсудностью, установленной ч. 1 ст. 38 АПК РФ. Данные споры, являясь по существу спорами по поводу объектов муниципальной собственности, не могут быть отнесены к категории дел, указанных в п. 3 ч. 2 ст. 34 АПК РФ. Аналогичным образом определяется подсудность указанных споров с участием Российской Федерации и города федерального значения Санкт-Петербурга (п. 2).
———————————
<1> Вестник ВАС РФ. 2006. N 11.