Крашенинникова П.В. «Комментарий к арбитражному процессуальному кодексу Российской федерации (по состоянию на 1 апреля 2009 года)» Предмет «Право»
Статья 52. Участие в деле прокурора Комментарий к статье 52
1. Роль прокуратуры в гражданском и арбитражном процессах существенно изменилась за последнее десятилетие, что связано с развитием взаимосвязанных процессов: диспозитивности гражданского судопроизводства, включая арбитражный и гражданский процессы, независимость суда и изменение функций прокуратуры в гражданском судопроизводстве.
Началом кардинального изменения роли прокурора в гражданском процессе стала ликвидация надзора прокуратуры за судебными органами вследствие повсеместного развития независимости судов. Функция прокуратуры была ограничена участием прокурора в процессе. Далее шло поступательное сокращение законодательно определенных случаев обращения прокурора в суд с целью возбуждения гражданских дел. АПК 2002 г. (так же, как и ГПК РФ) еще более ограничил случаи обращения в арбитражный суд с целью возбуждения дел, в результате коренного изменения надзорного производства в арбитражных судах изменилась и роль прокурора.
2. Часть 1 ст. 52 АПК РФ предусматривает исчерпывающий перечень случаев, когда прокурор вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением, при принятии которого суд возбуждает дело. Этот перечень касается трех случаев.
Прежде всего закон говорит о делах, возникающих из административно-правовых отношений, инициатором возбуждения которых может быть прокурор: прокурор вправе обращаться в суд с заявлениями об оспаривании нормативных правовых актов, ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, затрагивающих права и законные интересы организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. В данном положении названы две категории дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, рассмотрение которых регулируется гл. 23 и 24 АПК РФ.
Оспаривание нормативных правовых актов регулируется гл. 23 АПК РФ. В ст. 192 Кодекса (ч. 2) конкретизируется право прокурора на обращение в арбитражный суд с заявлением о признании нормативного правового акта недействующим.
Из сказанного следует ряд положений, определяющих случаи, когда прокурор может оспаривать нормативный правовой акт. Во-первых, оспариваются акты, соответствующие признакам нормативных правовых актов. Во-вторых, если это нормативные правовые акты органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления. Акты иных органов могут быть оспорены в рамках гл. 23 АПК РФ другими субъектами, но не прокурором. В-третьих, нормативные правовые акты перечисленных органов затрагивают права и законные интересы организаций и граждан в определенной сфере — предпринимательской и иной экономической деятельности, что определяет подведомственность дел арбитражному суду. В-четвертых, если полагают, что оспариваемые акты или отдельные их положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу. Все перечисленные признаки должны быть в совокупности.
Оспаривание ненормативных правовых актов производится по правилам гл. 24 АПК РФ. В связи с этим ч. 1 ст. 52 Кодекса должна рассматриваться в совокупности с ч. 2 ст. 198 АПК РФ, согласно которой прокурор, а также государственные органы, органы местного самоуправления, иные органы вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если они полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
Соответственно, для оспаривания прокурором ненормативных правовых актов необходимо учитывать несколько взаимосвязанных положений. Во-первых, прокурор вправе обжаловать ненормативные правовые акты органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления. Во-вторых, этими нормативными правовыми актами затрагиваются права и законные интересы организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Это положение взаимосвязано с подведомственностью дел арбитражным судам. В-третьих, если прокурор полагает, что оспариваемый ненормативный правовой акт не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагает на них какие-либо обязанности, создает иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
3. В ч. 1 ст. 52 АПК РФ также предусмотрено право прокурора обращаться в суд с заявлениями о возбуждении двух категорий гражданских дел:
— о признании недействительными сделок, совершенных органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными унитарными предприятиями, государственными учреждениями, а также юридическими лицами, в уставном капитале (фонде) которых есть доля участия Российской Федерации, доля участия субъектов РФ, доля участия муниципальных образований;
— о применении последствий недействительности ничтожной сделки, совершенной органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными унитарными предприятиями, государственными учреждениями, а также юридическими лицами, в уставном капитале (фонде) которых есть доля участия Российской Федерации, доля участия субъектов РФ, доля участия муниципальных образований.
Следовательно, прокурор наделен правом оспаривания лишь тех сделок, которые совершены перечисленными в ч. 1 ст. 52 АПК РФ субъектами.
Практически во всех случаях прокурор защищает государственный интерес, хотя в законе отсутствует положение о защите государственного интереса.
АПК 2002 г. предусматривает в качестве общего правила то, что заинтересованное лицо вправе самостоятельно обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов в порядке, предусмотренном данным Кодексом (ч. 1 ст. 4). Следовательно, оспариваемая заявителем ч. 1 ст. 52 АПК, содержащая перечень дел, инициируемых прокурором в суде, не исключает право заинтересованного лица на судебную защиту путем самостоятельного обращения в арбитражный суд и не может рассматриваться как нарушающая конституционные права заявителя <1>.
———————————
<1> Определение Конституционного Суда РФ от 21 декабря 2004 г. N 409-О.
Следует особо подчеркнуть, что ст. 52 АПК РФ предусматривает участие прокурора в арбитражном процессе для защиты чужих интересов. Если же прокуратура является стороной спорного правоотношения, то в суде прокуратура будет выступать стороной в процессе.
4. Для прокурорской системы характерно единоначалие и иерархичность в организации и деятельности, именно этим обусловлено правило, согласно которому в суд субъекта РФ может обратиться лишь прокурор соответствующего уровня — прокурор субъекта РФ или его заместитель и приравненные к ним прокуроры или их заместители. Соответственно, обращение в Высший Арбитражный Суд РФ направляет Генеральный прокурор РФ или заместитель Генерального прокурора РФ.
В соответствии с этим правилом исковые заявления (заявления) в арбитражный суд субъекта РФ подписывает прокурор субъекта РФ или его заместитель. В рассмотрении дела участвует работник прокуратуры соответствующего уровня (в этом смысле термин «прокурор» применим в отношении любого работника прокуратуры соответствующего уровня). Чаще всего в процессе участвуют заместители, помощники прокурора, начальники управлений или отделов прокуратуры субъекта РФ, специализирующиеся на участии в гражданском судопроизводстве.
Практика некоторых арбитражных судов свидетельствовала о том, что отдельные судьи требовали от прокуроров, участвующих в заседаниях по рассмотрению дел, возбужденных по искам прокуроров, представления доверенности руководителя соответствующей прокуратуры. В связи с этим Высший Арбитражный Суд РФ дал разъяснение, согласно которому в заседании арбитражного суда субъекта РФ (в первой и апелляционной инстанциях) могут участвовать на основании служебного удостоверения прокурор субъекта РФ или заместитель прокурора субъекта РФ, предъявившие иск, старший помощник, помощник прокурора, старший прокурор, прокурор управления, отдела. Если прокурором предъявлен иск в арбитражный суд другого субъекта РФ, то указанный прокурор извещает соответствующего прокурора и уведомляет об этом арбитражный суд. На основании такого извещения и служебного удостоверения указанные выше прокуроры участвуют в заседании. В заседании федерального арбитражного суда округа при рассмотрении кассационной жалобы на судебный акт, принятый по иску, предъявленному прокурором, участвуют прокурор, предъявивший иск, или прокурор субъекта РФ по месту нахождения федерального арбитражного суда округа либо вышеуказанные работники этих прокуратур <1>.
———————————
<1> Письмо ВАС РФ от 9 июля 1996 г. N С1-7/ОП-403 «О документах, подтверждающих полномочия прокуроров на участие в заседании арбитражного суда по рассмотрению дел, возбужденных по искам прокуроров».
5. Согласно ч. 3 ст. 52 АПК РФ прокурор, обратившийся в арбитражный суд, пользуется процессуальными правами и несет процессуальные обязанности истца. В случаях, предусмотренных ч. 1 ст. 52 АПК РФ, прокурор (и прокуратура) не является участником спорных материально-правовых правоотношений, поэтому не выступает истцом по делу, в науке его часто называют квазиистцом, процессуальным истцом. По процессуальному положению прокурор приравнивается к истцу, но в действительности им не является.
Поскольку прокурор в силу ст. 40 АПК РФ — лицо, участвующее в деле, он обладает всеми правами, перечисленными в ст. 41 Кодекса. Исходя из того что закон приравнивает процессуальные права прокурора к процессуальным правам истца, на него распространяются и процессуальные права, которыми обладает исключительно истец: отказ от иска полностью или в части, изменение предмета и основания иска, увеличение или уменьшение исковых требований. Однако следует отметить, что в соответствии с ч. 1 ст. 139 АПК РФ прокурор не вправе заключать мировое соглашение. Это право принадлежит исключительно сторонам.
Согласно ч. 4 ст. 52 АПК РФ реализация права прокурора на отказ от иска также имеет свои особенности. Отказ прокурора от предъявленного им иска не лишает истца права требовать рассмотрения дела по существу, если истец участвует в деле.
6. Согласно ч. 5 ст. 52 АПК РФ прокурор вправе обратиться в арбитражный суд по делам, перечисленным в ч. 1 этой же статьи Кодекса. По указанным делам прокурор вправе вступить в дело, рассматриваемое арбитражным судом, на любой стадии арбитражного процесса с процессуальными правами и обязанностями лица, участвующего в деле. Здесь же следует привести разъяснение, данное Высшим Арбитражным Судом РФ об участии прокурора по делам, связанным с признанием ненормативного правового акта недействительным и требованием о возмещении вреда, основанным на ст. 1069 ГК РФ, которые могут быть соединены в одном исковом заявлении. Прокурор, вступивший в дело в соответствии с ч. 5 ст. 52 АПК РФ, имеет процессуальные права и обязанности лица, участвующего в деле, как в части рассмотрения требования о признании ненормативного правового акта недействительным, так и в части рассмотрения требования о возмещении вреда, причиненного изданием такого акта <1>.
———————————
<1> Пункт 9 информационного письма Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 22 декабря 2005 г. N 99.
Согласно информационному письму Генеральной прокуратуры РФ от 22 августа 2002 г. N 38-15-02 «О некоторых вопросах участия прокуроров в арбитражном процессе, связанных с принятием и введением в действие Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации» в соответствии с ч. 5 ст. 52 АПК РФ «прокурор вправе вступить в дела, указанные в ч. 1 ст. 52 АПК РФ и возбужденные по искам (заявлениям) иных лиц, на любой стадии арбитражного процесса (при рассмотрении дела судами первой, апелляционной и кассационной инстанций). Вступление прокуроров в процесс, инициированный иными лицами, имеет целью обеспечение законности. С учетом этого решение о вступлении в дело в порядке ч. 5 ст. 52 АПК РФ должен принимать прокурор субъекта Федерации или его заместитель как по собственной инициативе, так и по ходатайству лиц, участвующих в деле, о чем он направляет в арбитражный суд соответствующее заявление. С учетом… отсутствия у Генерального прокурора Российской Федерации и его заместителей права истребования дела из арбитражного суда при решении вопроса о направлении представления в Высший Арбитражный Суд Российской Федерации прокурорам субъектов Российской Федерации необходимо принять меры к тщательному и полному формированию надзорных производств по своим искам и по делам с их участием с приобщением копий документов, направленных в суд лицами, участвующими в деле, копий судебных актов, вынесенных по этим делам арбитражным судом, и т.д., имея в виду, что именно эти материалы будут являться основанием для принятия решения в Генеральной прокуратуре Российской Федерации о направлении представления в Высший Арбитражный Суд Российской Федерации».
В случаях, когда прокурор не участвовал в рассмотрении дела в суде первой инстанции, по делам, указанным в ч. 1 ст. 52 АПК РФ, он вправе вступить в дело при его рассмотрении судом апелляционной или кассационной инстанции, подать апелляционную или кассационную жалобу <1>.
———————————
<1> Пункт 10 Постановления Пленума ВАС РФ от 9 декабря 2002 г. N 11 «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации».