Крашенинникова П.В. «Комментарий к арбитражному процессуальному кодексу Российской федерации (по состоянию на 1 апреля 2009 года)» Предмет «Право»
Глава 24 Рассмотрение дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоупраувления, иных органов, должностных лиц Статья 197. Порядок рассмотрения дел об оспаривании ненормати
1. В соответствии с ч. 3 ст. 22 ГПК РФ суды рассматривают и разрешают дела, в том числе возникающие из публичных правоотношений, за исключением экономических споров и других дел, отнесенных федеральным конституционным законом и федеральным законом к ведению арбитражных судов. Арбитражные суды, согласно ст. 29 АПК РФ, рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности, в том числе об оспаривании ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности; о взыскании с организаций и граждан, осуществляющих предпринимательскую и иную экономическую деятельность, обязательных платежей, санкций, если федеральным законом не предусмотрен иной порядок их взыскания; другие дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда.
Как отмечается в п. 9 информационного письма Президиума ВАС РФ от 13 августа 2004 г. N 83 «О некоторых вопросах, связанных с применением части 3 статьи 199 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации», дела об оспаривании актов, решений, основанных на необходимости защиты интересов третьих лиц и публичных интересов, имеют большое социальное значение, в связи с чем рассматривать такие дела следует в первоочередном порядке и в возможно короткие сроки.
2. Согласно ч. 2 ст. 46 Конституции РФ решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд.
Гражданами, юридическими лицами могут быть обжалованы в арбитражный суд любые действия (бездействие), решения государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих, кроме действий (решений), проверка которых отнесена законодательством к исключительной компетенции Конституционного Суда РФ либо в отношении которых предусмотрен иной порядок судебного обжалования.
Под иным порядком судебного обжалования действий (бездействия) и решений органов, а также должностных лиц прежде всего в суды общей юрисдикции следует понимать такой порядок, который специально установлен соответствующим законодательством.
3. К государственным органам, действия и решения которых могут быть обжалованы, относятся органы государственной власти и управления, образуемые в соответствии с Конституцией РФ, конституциями республик в составе Российской Федерации и другими законодательными актами для осуществления функций, предусмотренных этими нормативными актами.
К органам местного самоуправления, действия и решения которых могут быть обжалованы в суд, относятся любые органы, создаваемые в соответствии с Конституцией РФ и другими законодательными актами в городах, сельских поселениях и на других территориях для обеспечения самостоятельного решения населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью.
В судебном порядке могут быть обжалованы действия всех лиц, которые постоянно или временно занимают в государственных органах, органах местного самоуправления должности, связанные с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных обязанностей, либо исполняют такие обязанности по специальному полномочию.
К должностным лицам относятся лица, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющие функции представителя власти, т.е. наделенные в установленном порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от них, а равно лица, выполняющие организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации (ст. 2.4 КоАП).
4. Согласно ч. 1 ст. 128 Федерального закона «Об исполнительном производстве» постановления должностного лица службы судебных приставов, его действия (бездействие) по исполнению исполнительного документа могут быть оспорены в арбитражном суде либо суде общей юрисдикции, в районе деятельности которого указанное лицо исполняет свои обязанности.
5. Под ненормативным правовым актом понимается индивидуальный акт государственного или муниципального органа, адресованный конкретному лицу и содержащий обязательные для этого лица правила поведения, например требование уплатить налог, пени, штраф. В абз. 3 п. 48 Постановления Пленума ВАС РФ от 28 февраля 2001 г. N 5 «О некоторых вопросах применения части первой Налогового кодекса Российской Федерации» дается разъяснение, что под актом ненормативного характера, который может быть оспорен в арбитражном суде путем предъявления требования о признании акта недействительным, понимается документ любого наименования (требование, решение, постановление, письмо и др.), подписанный руководителем (заместителем руководителя) налогового органа и касающийся конкретного налогоплательщика.
6. Гражданин, юридическое лицо по своему усмотрению вправе обратиться с заявлением либо непосредственно в арбитражный суд, либо в вышестоящий в порядке подчиненности орган, или к должностному лицу, если считает, что нарушены его права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Заявление может быть подано как самим гражданином, юридическим лицом, иными организациями, полагающими, что их права и свободы, права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности нарушены, так и по его просьбе надлежаще уполномоченным представителем.
Обращение с жалобой в вышестоящий в порядке подчиненности орган или к должностному лицу не лишает его права на обращение в арбитражный суд с заявлением, в том числе в случаях, когда вышестоящим в порядке подчиненности органом или должностным лицом в удовлетворении жалобы было отказано полностью либо частично или когда ответ не был получен в течение месяца со дня подачи жалобы вышестоящему органу или должностному лицу, государственному служащему.
7. Положения данной статьи не распространяются на дела, в которых имеется спор о праве, в том числе на дела об оспаривании руководителями организаций, членами коллегиальных исполнительных органов организаций (генеральными директорами акционерных обществ, иных хозяйственных товариществ и обществ и т.п.), а также членами советов директоров (наблюдательных советов) организаций решений уполномоченных органов организаций, либо собственников имущества организаций, или уполномоченных собственниками лиц (органов) в соответствии с нормами о подведомственности и подсудности.
8. Рассматриваемую категорию дел следует отличать от дел об оспаривании нормативных правовых актов (гл. 23) и дел об административных правонарушениях (гл. 25). В том случае, если при рассмотрении заявления о признании ненормативного правового акта недействительным будет установлено, что указанный правовой акт является нормативным, арбитражный суд в соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 150 АПК РФ прекращает производство по делу, если оспаривание такого акта в арбитражном суде не предусмотрено федеральным законом. В определении о прекращении производства по делу необходимо указывать мотивы, по которым арбитражный суд пришел к выводу о том, что оспариваемый акт является нормативным правовым актом. Если федеральным законом дело об оспаривании такого акта отнесено к компетенции арбитражных судов, оно рассматривается коллегиальным составом судей по существу с соблюдением порядка, предусмотренного гл. 23 Кодекса, и правил о подсудности <1>.
———————————
<1> Пункт 19 информационного письма Президиума ВАС РФ от 22 декабря 2005 г. N 99 «Об отдельных вопросах практики применения Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации».
9. Наряду с АПК 2002 г. существует значительное количество иных нормативных правовых актов, регулирующих правоотношения по рассматриваемой категории дел, в частности Налоговый кодекс РФ, Федеральные законы от 8 августа 2001 г. N 134-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)», от 2 октября 2007 г. N 229-ФЗ «Об исполнительном производстве», от 16 июля 1998 г. N 102-ФЗ «Об ипотеке (залоге недвижимости)», от 29 июля 1998 г. N 136-ФЗ «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг», от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» и др.
Многочисленные акты толкования ВАС РФ содержат разъяснения отдельных вопросов по делам об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, в частности Постановления Пленума ВАС РФ от 9 декабря 2002 г. N 11 «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации», от 28 февраля 2001 г. N 5 «О некоторых вопросах применения части первой Налогового кодекса Российской Федерации», информационные письма ВАС РФ от 13 августа 2004 г. N 83 «О некоторых вопросах, связанных с применением части 3 статьи 199 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации», от 21 июня 2004 г. N 77 «Обзор практики рассмотрения дел, связанных с исполнением судебными приставами-исполнителями судебных актов арбитражных судов», от 24 июля 2003 г. N 73 «О некоторых вопросах применения частей 1 и 2 статьи 182 и части 7 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации», от 23 апреля 2001 г. N 63 «Обзор практики разрешения споров, связанных с отказом в государственной регистрации выпуска акций и признанием выпуска акций недействительным», от 16 февраля 2001 г. N 59 «Обзор практики разрешения споров, связанных с применением Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» и др.